Fonction publique : peut-on réformer ce que l’on n’a jamais éprouvé ?

La réforme annoncée de la Fonction publique gabonaise, notamment la possible remise en cause de l’avancement automatique au profit d’une progression davantage fondée sur l’évaluation et le mérite, continue de susciter des réactions. Joseph Lapensée-Essingone, président de L’Éveil de la Pensée Citoyenne (PPC) et ancien candidat à l’élection présidentielle de 2025, attaque désormais le problème sous un angle rarement assumé : quelle légitimité pratique ont ceux qui prétendent transformer une administration dans laquelle ils n’ont parfois jamais servi ? Une interrogation brutale, mais qui pose une question essentielle de méthode : l’expertise théorique suffit-elle pour réformer une institution dont on ne connaît ni les usages, ni les dysfonctionnements quotidiens, ni les traumatismes accumulés par ses agents ?

« Ceux qui viennent faire les réformes, eux-mêmes, au Gabon, ils ont travaillé dans quelle administration ? Quelles sont leurs prouesses ? Une personne vous dit : “J’ai fait 21 ans en France”, mais tu viens faire la réforme des fonctionnaires gabonais. » La charge de Joseph Lapensée-Essingone est sévère. Derrière sa formulation volontairement provocatrice se cache pourtant une interrogation qui dépasse les personnes : peut-on correctement réformer une administration que l’on connaît principalement à travers les textes, les statistiques, les rapports et les standards internationaux, sans l’avoir suffisamment éprouvée de l’intérieur ? 

La question devient encore plus sensible lorsqu’il s’agit de toucher aux carrières, donc à la vie professionnelle et aux revenus de milliers d’agents publics.

L’expertise ne remplace pas la connaissance du terrain

Avoir travaillé vingt ans à l’étranger n’est évidemment ni une faute ni une preuve d’incompétence. Une expérience internationale peut même constituer un apport précieux pour moderniser l’État. Le problème commence lorsque cette expertise extérieure se transforme en certitude suffisante pour remodeler une administration dont les réalités propres sont insuffisamment intégrées à la décision. Car la Fonction publique gabonaise n’est pas une abstraction budgétaire. Elle a ses textes, mais aussi ses lenteurs. Ses procédures, mais aussi ses pratiques. Ses effectifs officiels, mais aussi ses situations administratives non régularisées. Ses directions des ressources humaines, mais aussi des agents qui peuvent attendre des années un reclassement, une titularisation, une intégration ou la prise en compte d’un avancement.

Réformer cette administration exige donc davantage que connaître ce que devrait être une Fonction publique. Il faut comprendre ce qu’est réellement la Fonction publique gabonaise. C’est précisément là que l’interpellation de Joseph Lapensée-Essingone trouve sa force. « Ils ont travaillé dans quelle administration ? Quelles sont leurs prouesses ? », demande-t-il. Autrement dit : avant de prescrire, quel diagnostic concret a été posé ? Quelle expérience permet d’affirmer que le nouveau mécanisme fonctionnera mieux que celui que l’on souhaite supprimer ?

Supprimer l’avancement automatique : le mérite, oui, mais évalué par qui ?

La question est particulièrement aiguë concernant l’avancement automatique. Sur le papier, remplacer une progression principalement liée à l’ancienneté par un système valorisant davantage le mérite peut sembler moderne. Une administration performante doit pouvoir reconnaître ceux qui travaillent, produisent des résultats et assument effectivement leurs missions. Mais cette idée séduisante se heurte immédiatement à la réalité administrative gabonaise : qui évaluera le mérite ? Selon quels critères ? Avec quels outils ? Et surtout, avec quelles garanties contre l’arbitraire ?

Dans une administration où les relations hiérarchiques peuvent être traversées par des considérations personnelles, politiques ou clientélistes, remplacer un droit relativement objectif par l’appréciation d’un supérieur sans construire préalablement une architecture d’évaluation incontestable pourrait produire exactement l’inverse du résultat recherché. Le bon agent ne serait plus nécessairement celui qui travaille le mieux. Il pourrait devenir celui qui entretient les meilleures relations avec sa hiérarchie. Le risque serait alors de prétendre combattre l’immobilisme en institutionnalisant la subjectivité.

On ne réforme pas contre ceux qui devront appliquer la réforme

C’est ici que le débat dépasse les parcours individuels des réformateurs. Le problème n’est pas de savoir s’ils ont travaillé en France, au Gabon ou ailleurs. Le véritable problème serait qu’une réforme aussi structurante soit conçue sans associer suffisamment ceux qui connaissent quotidiennement la machine administrative.

Les fonctionnaires ne doivent évidemment pas disposer d’un droit de veto sur toute réforme les concernant. L’État doit pouvoir moderniser ses services, maîtriser sa masse salariale, sanctionner l’absentéisme, récompenser la performance et mettre fin aux mécanismes qui entretiennent l’inefficacité. Mais consulter les agents publics et leurs organisations syndicales n’est pas céder au corporatisme. C’est recueillir une expertise d’usage.

Un directeur d’administration centrale qui cumule trente années de service sait où la procédure bloque. Un agent confronté quotidiennement aux usagers sait quelles absurdités administratives ralentissent le service. Un gestionnaire des ressources humaines sait pourquoi certains dossiers mettent des années à aboutir. Cette connaissance ne se trouve pas nécessairement dans les cabinets de conseil ni dans les présentations PowerPoint.

Avant d’évaluer les fonctionnaires, l’État doit rendre l’évaluation crédible

C’est probablement le préalable le plus important. Si le gouvernement veut substituer progressivement une logique de mérite aux automatismes de carrière, il doit d’abord construire l’administration capable de mesurer objectivement ce mérite. Cela suppose des fiches de poste précises, des objectifs mesurables, des évaluations contradictoires, des critères identiques pour des fonctions comparables, une traçabilité des décisions, des voies de recours et des mécanismes empêchant qu’un responsable hiérarchique puisse bloquer la carrière d’un agent simplement parce qu’il ne lui plaît pas.

Sans ces garanties, la réforme risque de transférer un pouvoir considérable vers les supérieurs hiérarchiques. Et la question deviendrait alors autrement plus préoccupante : veut-on instaurer la culture du mérite ou simplement donner à certains responsables le pouvoir de décider qui mérite ?

Réformer la Fonction publique, certainement. L’expérimenter d’abord

Joseph Lapensée-Essingone force donc un débat utile lorsqu’il interroge les « prouesses » de ceux qui conduisent les réformes. Il serait néanmoins trop simple de conclure qu’il faudrait obligatoirement avoir été fonctionnaire gabonais pour avoir le droit de penser la réforme de l’État. Ce serait remplacer une insuffisance par une autre. Un regard extérieur peut identifier ce que l’habitude a rendu invisible. Une expérience internationale peut apporter des solutions éprouvées ailleurs. Mais importer une solution sans l’adapter à la réalité gabonaise revient à confondre modernisation et transplantation.

La bonne réforme devrait donc réunir les deux : l’expertise de ceux qui savent comment une administration moderne devrait fonctionner et l’expérience de ceux qui savent pourquoi l’administration gabonaise fonctionne comme elle fonctionne.

Car lorsqu’une réforme concerne la carrière de milliers de fonctionnaires, ses concepteurs ne peuvent pas seulement connaître les textes. Ils doivent connaître les hommes, les pratiques, les administrations, les provinces et la réalité du service public gabonais.

La Fonction publique a incontestablement besoin d’être réformée. Mais avant de demander aux fonctionnaires de faire leurs preuves, il n’est pas illégitime de demander aux réformateurs de démontrer qu’ils connaissent réellement la matière qu’ils prétendent transformer.