Loi foncière au Gabon : «entre spoliation légalisée et chaos juridictionnel»

C’est un cri d’alarme que lance le corps de la magistrature gabonaise. Au cœur de la discorde : l’Ordonnance nº0006/PR/2020, un texte qui, sous couvert de sécurisation des investissements, consacre l’intangibilité absolue du titre foncier. Pour Landry Abaga Essono, Président du Syndicat des Magistrats du Gabon (Synamag) et juge administratif de carrière, cette réforme est une « bombe à retardement ». Entre la consécration du principe « la fraude ne corrompt plus tout » et un transfert de compétences inédit du juge administratif vers le juge judiciaire, il dénonce une déconstruction des piliers du droit public gabonais. Dans cet entretien sans concession, il déshabille un mécanisme qui, selon lui, musèle les magistrats, sacrifie les populations démunies et prépare le terrain à une instabilité sociale sans précédent. Lecture ! 

Gabon Media Time : L’Ordonnance nº0006/PR/2020 consacre l’intangibilité absolue du titre foncier. Pour le magistrat que vous êtes, est-ce une avancée pour la sécurité juridique ou un recul pour la justice ?

Landry Abaga Essono : C’est un dilemme cornélien. D’un côté, le législateur a voulu mettre fin à l’instabilité chronique des transactions foncières pour rassurer les investisseurs et les banques. Mais de l’autre, en rendant le titre « inattaquable » même en cas de fraude ou de dol (Art. 75), on demande aux magistrats de valider l’immoralité.

Pour nous, c’est un crève-cœur juridique : la fraude est censée tout corrompre selon le célèbre adage « Fraus omnia corrumpit» mais ici, la loi lui offre une immunité de fait. Le juge se retrouve les mains liées, simple spectateur d’une spoliation légalisée.

Justement, l’article 76 prévoit tout de même une action en dommages-intérêts. N’est-ce pas une protection suffisante pour les victimes ?

Absolument pas ! C’est un trompe-l’œil. Dans la pratique, imaginez une famille dont le terrain ancestral est immatriculé frauduleusement par un tiers puissant. Ils ne reverront jamais leur terrain car le titre est « irrévocable ». Quant à l’indemnisation, elle suppose un procès long et coûteux. Si la famille est économiquement faible c’est pas évident. Si néanmoins procès il y a et que le fraudeur est fortuné comme c’est très souvent le cas, ce sera encore plus compliqué.

Le principe de l’indemnisation suppose qu’on remplace le droit réel (la terre) par une créance hypothétique (l’argent). Pour les populations les plus démunies, c’est une condamnation à l’errance. 

Cela signifie qu’on crée une justice de compensation là où le peuple attend une justice de restitution.

L’article 77 limite la nullité au cas de double titrisation. Est-ce là le seul verrou qui reste ?

C’est le seul cas où le juge peut encore brandir le marteau de la nullité. 

Mais regardez l’absurdité: si deux titres se superposent, on annule le second même s’il a régulièrement été obtenu par rapport au premier infecté par la fraude.  S’il n’y a pas un titre concurrent, le titre créé frauduleusement reste quand même inattaquable !

C’est une prime à la rapidité du fraudeur. Le premier qui parvient à « verrouiller » l’emprise foncière par un titre, fût-il obtenu par la corruption, gagne la partie. 

Cela crée une insécurité juridique sournoise : on a des titres « sûrs » sur le papier, mais « souillés » socialement.  En ma qualité de juge administratif je sais de quoi je parle.

Quel est le risque à long terme pour la paix sociale au Gabon ?

Le risque c’est la fracture définitive. Si le citoyen perçoit que le titre foncier est un sésame réservé à une caste de « fortunés » capables de contourner la loi sans crainte d’annulation, il perdra foi en en l’exécutif qui propose de telles lois, en ses représentant qui les valide et surtout en l’institution judiciaire qui se trouve muselée par cette disposition.

Le foncier est une matière inflammable. Quand la loi protège l’accaparement au lieu de protéger la propriété légitime, on prépare le terrain pour des conflits civils que les tribunaux ne pourront plus contenir. Nous, magistrats, appelons à une relecture de ces dispositions pour que le juge retrouve son pouvoir souverain d’annuler ce qui est né du mensonge.

Vous êtes juge administratif, dorénavant vous n’êtes plus compétents pour connaître de la légalité de cet acte administratif. Cette compétence est désormais dévolue au juge judiciaire. Qu’en pensez-vous ?

Confier au juge judiciaire le pouvoir d’annuler un acte administratif comme le prévoit l’article 77 de cette Ordonnance constitue une entorse majeure aux principes classiques du droit public. En tant que magistrat, je peux vous dire que cette « hybridation » des compétences soulève des risques juridiques et institutionnels considérables.

Lesquels? 

Au Gabon, comme dans tout système de tradition civiliste, la séparation des autorités administratives et judiciaires est un pilier.

En permettant au juge judiciaire d’annuler un acte pris par l’Administration (la décision du conservateur), la loi permet au pouvoir judiciaire de censurer directement l’action de l’Exécutif.

Cela fragilise l’autorité de l’État et crée une confusion sur « qui contrôle qui ».

Ensuite, cette situation crée une forme d’incompétence technique.

Le contentieux de l’immatriculation foncière est un contentieux de la légalité administrative.

Or, le juge judiciaire est l’expert du droit des personnes, des contrats et de la preuve de la propriété. Il raisonne en termes de droits subjectifs.

Le juge administratif, lui, est le seul formé pour juger l’excès de pouvoir, les vices de procédure administrative. Le danger immédiat de cette situation est que confier ce dossier au juge judiciaire, c’est risquer des décisions qui ignorent les subtilités du droit administratif, menant à une jurisprudence incohérente ou superficielle sur la validité des actes de l’administration.

On peut poursuivre en disant que le risque de conflit de juridictions et l’insécurité procédurale se trouvera encore plus élevé et c’est sans doute le risque le plus immédiat. Imaginez la situation suivante :

Une victime saisit le juge judiciaire pour demander la nullité du titre Parallèlement, une autre partie saisit le juge administratif pour faire annuler l’acte administratif qui a fondé ce titre pour vice de forme.

Si les deux juges rendent des décisions contradictoires, nous tombons dans un blocage juridictionnel. La « santé » juridique d’un pays se mesure à la clarté de ses voies de recours. Ici, on crée une zone grise où l’on ne sait plus quelle juridiction a le dernier mot sur la validité de l’action de l’Administration foncière.

Il y a aussi un risque d’affaiblissement de la force probante de l’administration.

En temps normal, un acte administratif bénéficie du « privilège du préalable » cela signifie qu’il est présumé légal jusqu’à preuve du contraire devant le juge administratif. Or, en soumettant cet acte au juge judiciaire, on le traite comme un simple « contrat privé » ou un fait juridique ordinaire.

La Conséquence  c’est qu’on dévalue la signature de l’État. Si l’acte de l’État peut être balayé par un juge civil sans respecter les formes du recours pour excès de pouvoir, c’est toute la puissance publique qui est décrédibilisée.

Selon vous, qu’est-ce qui a motivé les auteurs de cette mesure ?

En confiant ce contentieux au juge judiciaire, les initiateurs de ce texte ont probablement cherché la célérité, le juge judiciaire étant souvent plus accessible. 

Mais ils ont sacrifié la cohérence doctrinale.

Le risque ultime est la création d’un « monstre juridique » : une décision administrative qui survient dans l’ordre administratif mais dont les effets sont annulés dans l’ordre judiciaire. 

Pour le citoyen, c’est le comble de l’insécurité.

Pensez-vous que cette réforme visait délibérément à contourner la rigueur habituelle des tribunaux administratifs?

C’est précisément là que réside le nœud du problème. En court-circuitant le juge administratif qui est, par essence, le protecteur des administrés face aux dérives de l’État, les penseurs de ce texte créent un séisme dans l’ordonnancement juridique.

Qu’entendez-vous par là ?

Le juge administratif possède une culture de l’examen de la procédure. Il vérifie si les enquêtes de terrain ont été faites, si les affichages ont été respectés, si les délais d’opposition ont été purgés.

Le juge judiciaire, juge de l’évidence, est plus habitué au droit des contrats et de la preuve, il pourrait se contenter de vérifier l’existence des documents sans s’assurer que la puissance publique a respecté ses propres règles. C’est une porte ouverte à la validation d’actes administratifs viciés dans la forme mais « parfaits » en apparence.

Ensuite Imaginez un scénario où le Tribunal Administratif annule l’acte de concession pour vice de forme, tandis que le Tribunal Civil, saisi sur la base de l’article 77, refuse de prononcer la nullité du titre parce qu’il n’y a pas de « double immatriculation ».

On se retrouve avec un titre foncier qui existe juridiquement (ordre judiciaire) mais dont la base légale a disparu (ordre administratif). C’est le chaos procédural.

Il y a aussi qu’en droit administratif, l’acte de l’État est présumé légal et s’impose immédiatement. En confiant son annulation au juge judiciaire, on traite l’acte de puissance publique comme un simple acte privé. Cela dénature la fonction même de l’administration Foncière. Si le juge judiciaire peut annuler une décision du Conservateur de la Propriété Foncière, alors la frontière entre la gestion du domaine de l’État et les litiges entre particuliers s’efface totalement.

En définitive c’est une protection illusoire pour le citoyen. Beaucoup pensent que le juge judiciaire est « plus proche » du citoyen. Mais dans ce contexte précis seul le juge administratif a le pouvoir d’annuler l’acte erga omnes (à l’égard de tous) pour restaurer l’ordre légal.

Le juge judiciaire, lui, risque de s’enfermer dans une analyse de la faute personnelle (le dol), demandant des preuves quasi impossibles à fournir pour un citoyen lambda face à une machine administrative opaque.

Cette « judiciarisation » du contentieux administratif ne cache-t-elle pas, selon vous, une volonté de rendre les décisions de l’ANUTTC ou de la Conservation foncière intouchables par les recours habituels pour excès de pouvoir ?

C’est précisément là que le bât blesse. En déplaçant le curseur du juge administratif vers le juge judiciaire, les auteurs de ce texte opèrent un glissement de la légalité publique vers la disponibilité privée.

Ne pensez-vous pas que cette disposition crée, in fine, une forme de « justice de classe » où le titre foncier devient un objet sacré que même la loi violée ne peut plus défaire ?

Au risque de me répéter, c’est précisément là que réside le stratagème juridique. En déplaçant le curseur du juge administratif, juge naturel de l’excès de pouvoir, vers le juge judiciaire, le législateur opère un glissement de la légalité publique vers une forme de sanctuarisation de fait.

En réalité, cette mesure semble viser une efficacité de façade au détriment de la cohérence du droit. On sacrifie le « juge naturel » (l’administratif) sur l’autel d’une rapidité judiciaire qui, in fine, ne servira que ceux qui ont les moyens de soutenir de longs procès civils.

Votre conclusion monsieur le Président

Je m’interroge sur les véritable intentions des collaborateurs qui écument l’entourage du Président. Ce texte est une ordonnance. Ça signifie qu’elle a été préparée par le département ministériel chargé du foncier au Gabon. Je suis d’autant plus choqué que je sais qu’Il est constitué de personnes habitées par un sens très élevé de la patrie et de la justice sociale.  Ce texte est une bombe à retardement qu’il faut très rapidement désamorcer.