Dans les innombrables et interminables débats irriguant le droit du travail gabonais, l’acronyme OIT (Organisation Internationale du Travail) est souvent agité pour légitimer le propos de nombre d’interlocuteurs. S’agit-il réellement d’une source d’inspiration du droit gabonais, ou alors cette frénésie verbale à défaut d’être une fantaisie langagière ne relèverait-elle pas tout simplement de l’incantation ? Pour le savoir, nous avons choisi de nous pencher sur l’introduction dans l’ordre juridique national, par la voie de la ratification, de la principale source de droit de cette organisation que sont les conventions.  

Il y a lieu de relever que l’OIT a produit à ce jour 191 conventions, dont 42 ont été ratifiées par notre pays. Néanmoins, s’arrêter sur ces chiffres n’est pas d’un grand intérêt. Ce qui l’est davantage c’est de voir (et si possible) d’analyser les logiques à l’œuvre dans ces ratifications non seulement dans notre pays, mais également ailleurs en Afrique, le Gabon n’étant pas un cas isolé. Plusieurs questions peuvent être envisagées en ce sens. 

La première est : pourquoi ratifie-t-on ? 

Le contexte historique particulier peut être une réponse, l’accession à l’Indépendance en constituant une excellente illustration. C’est ainsi que les Etats nouvellement souverains appliquant la théorie de la succession d’Etats ont repris à leur compte des conventions auparavant ratifiées par l’ancien colonisateur. C’est une situation que l’on relève notamment dans les pays francophones. Mais le mouvement de ratification peut aussi répondre à des incitations de l’OIT, comme on le verra avec un certain nombre de conventions considérées comme particulièrement importantes par l’organisation elle-même. 

Au-delà de la temporalité des ratifications une seconde question touchant au fond peut apparaître également : Que ratifie-t-on ? Existe-t-il une homogénéité s’agissant des Etats africains ? 

Dans le Guide d’information sur les ratifications (Genève, OIT, 2019), l’OIT rappelle que : « Aucun Etat membre (…) n’est forcé de ratifier une convention internationale du travail, mais tous les Etats membres sont tenus en vertu de la Constitution d’examiner la possibilité de ratifier l’ensemble des conventions à jour. Ils doivent le faire régulièrement et sur la base de consultations avec les partenaires sociaux ». 

Le Gabon comme les autres Etats africains, et par extension tous les autres membres de l’OIT ne ratifient pas toutes les conventions. D’un pays à un autre les situations sont parfois contrastées, ce qui permet de remettre en cause l’idée reçue selon laquelle notre pays (et les autres Etats africains) seraient les champions de l’adoption des normes internationales, mais que le bât blesserait au niveau de l’application. Rien n’est plus faux ! Pour s’en convaincre, il suffit de relever que Djibouti qui a plus ratifié de conventions en Afrique avec un total de 68 à son actif, en a quasiment deux fois moins que l’Espagne qui est leader mondial dans ce domaine avec 137 textes. 

Par ailleurs, les conventions OIT n’ont pas toutes la même importance. On en distingue en effet trois ordres : les conventions fondamentales, les conventions de gouvernance, et les conventions techniques. 

Dans un premier temps, nous montrerons que le processus de ratification des conventions est hétérogène sur le continent. On peut relever parfois quelques tendances communes liées à des proximités historiques, mais globalement ce n’est pas le cas. Par la suite, il nous faudra envisager les conventions en elles-mêmes. Lesquelles sont ratifiées et pourquoi ?

I. La ratification des conventions OIT, un panorama contrasté

Comme noté plus haut, Djibouti occupe la première place dans le classement des ratifications des conventions OIT en Afrique. L’Egypte (64), le Maroc (66), la Tunisie (64), la Guinée (63) et l’Algérie (60) sont les autres pays que l’on peut placer dans ce peloton de tête. Au-delà du nombre modeste de ratifications sur le continent, il y a un paradoxe à relever. Djibouti par exemple qui est devenu membre de l’OIT le 3 avril 1978 (moins d’un an après son accession à l’indépendance), avait ratifié 62 conventions le 4 août 1978. Mais, depuis 43 ans, cet Etat n’a renouvelé cette opération qu’à 6 reprises ! 

C’est parmi les fondateurs de l’OIT en 1919 que l’on retrouve les pays qui ont le plus ratifié de conventions : l’Espagne (137), la France (129), La Belgique (114), l’Italie (114) et l’Uruguay (111). 

Pour autant, cela n’est pas vrai en Afrique. Le Libéria qui est membre de ce club n’a ratifié que 25 conventions à un rythme qui ne peut manquer d’étonner. Ce n’est qu’en 1931 qu’il va en effet ratifier sa première convention (C 29 sur le travail forcé), puis deux autres en 1959, avant un léger frémissement entre 1960 et 1962 avec 11 conventions ratifiées.  L’Ethiopie qui a rejoint l’OIT en 1923 est au même niveau avec 24 conventions ratifiées à ce jour. Elle a pourtant ratifié sa première convention en 1947, 24 ans après son adhésion. Il lui faudra ensuite 16 ans pour ratifier 4 autres conventions. 

En dehors du Liberia et de l’Ethiopie qui sont de vraies énigmes, et dans une moindre mesure du Soudan (membre de l’OIT depuis 1956 et qui compte 19 ratifications), le fait de retrouver des pays dont l’adhésion est un peu plus ancienne semble donc logique : l’Egypte (membre depuis 1936) avec 64 ratifications, le Maroc (1956) avec 66 ratifications, la Tunisie (1956) avec 64 ratifications, la Guinée (1959) avec 63 ratifications et l’Algérie (1962) avec 61 ratifications. Dans cette liste forte de trois pays du Maghreb, de l’Egypte qui est un pays arabe comme les trois autres, la Guinée fait un peu figure d’exception. Le Ghana (51 conventions) qui a adhéré à l’OIT en 1957 se retrouve un cran en dessous dans le groupe des pays qui ont ratifié entre 50 et 60 conventions : Maurice (53), le Cameroun (51) et le Kenya (50).

Les anciennes colonies françaises qui ont obtenu leur indépendance en 1960 ont en général ratifié entre 40 et 50 conventions. C’est le cas du Burkina Faso (45), de la Côte d’Ivoire (42), du Gabon (42), de Madagascar (49), de la Mauritanie (46), du Niger, de la République centrafricaine (47) et du Sénégal (44). Ces anciennes colonies françaises ont également pour point commun d’avoir enregistré le plus grand nombre de leurs ratifications au lendemain des indépendances. En moyenne ces Etats ont ratifié plus de la moitié des conventions dans les trois années qui ont suivi leur indépendance. 

Deux pays anglophones ont des chiffres similaires, il s’agit du Nigeria (42) que l’on est surpris de retrouver dans cette situation eu égard au leadership qu’il exerce en Afrique et qu’il entend renforcer, et la Zambie (50). La même surprise vaut pour l’absence des deux pays francophones que sont le Congo et le Tchad qui n’ont ratifié à ce jour que 28 conventions chacun. Les anciennes colonies belges que sont le Burundi, la République Démocratique du Congo et le Rwanda semblent s’inscrire dans une certaine homogénéité avec une trentaine de conventions ratifiées chacun. Pour autant, il nous semble que ce soit plutôt le fruit du hasard et non une démarche réellement voulue.

Les pays lusophones ayant obtenu leur indépendance seulement au milieu des années 1970, il faut peut-être chercher là, l’explication au nombre limité des conventions qu’ils ont ratifié. Dans ce groupe, l’Angola avec 35 conventions est celui qui a le plus ratifié, suivi de la Guinée Bissau avec 32 conventions. A l’inverse le Cap vert avec seulement 17 conventions ratifiées se situe parmi les mauvais élèves. La Guinée Equatoriale qui est le seul pays hispanophone du continent, présente des chiffres similaires (14). Indépendante depuis 1968, elle est membre de l’OIT depuis 1981, et n’a ratifié ses premières conventions qu’en 1985 (6). Il a fallu attendre ensuite onze ans pour qu’elle en ratifie encore deux autres. 

En excluant les cas particuliers des Etats nouvellement crées comme l’Erythrée (8) ou le Soudan du Sud (7), la Gambie est dans une situation que pourrait paraître curieuse avec un total de 8 ratifications seulement. L’explication tient peut-être au fait que ce pays malgré une indépendance obtenue en 1965, n’a adhéré à l’OIT qu’en 1995. Le Botswana offre une autre illustration qui interroge sur les raisons qui président à l’adhésion à l’OIT. Indépendant depuis 1966, il a intégré l’organisation en 1978. Toutefois, il a attendu 1997 pour commencer à ratifier des conventions. La Libye est également une curiosité d’un autre genre avec 28 ratifications à son actif. Ce qui frappe dans ce total, c’est qu’alors qu’elle avait ratifié 26 conventions en 1975, elle n’y a plus souscrit qu’à deux reprises depuis lors (dont la C182 qui est de 1999). 

Une autre situation ne peut manquer d’interpeller, c’est celle de l’Afrique du Sud. Au même titre que le Nigeria, c’est un pays qui, du fait de son histoire récente et de son poids économique, exerce et souhaite renforcer son leadership sur le continent. Malgré cela, l’Afrique du Sud membre fondateur en 1919 n’a ratifié que 28 conventions, et encore 11 d’entre elles l’avaient déjà été avant la réintégration de ce pays dans l’OIT en 1994 après une exclusion de 28 ans du fait de la politique d’apartheid. 

Au-delà du nombre de conventions ratifiées, l’autre point qui va nous intéresser renvoie aux conventions elles-mêmes. Nous les aborderons selon la classification qu’en donne l’OIT aujourd’hui.

II. La ratification des conventions fondamentales, une homogénéité approximative

C’est à la 81e session de la Conférence internationale du Travail, en juin 1994 que s’est imposée l’idée de renforcer la promotion des droits sociaux fondamentaux. A la suite de ce forum, et du Sommet mondial pour le développement social de Copenhague en mars 1995, l’OIT a défini comme fondamentales les conventions traitant de questions considérées comme des principes et droits fondamentaux au travail. 

On y retrouve les conventions C29 sur le travail forcé, C87 la liberté syndicale et la protection du droit syndical la liberté syndicale et la protection du droit syndical, C98 sur le droit d’organisation et de négociation collective, C100 sur l’égalité de rémunération, C105 sur l’abolition du travail forcé, C111 concernant la discrimination (emploi et profession), C138 sur l’âge minimum, 1973, C155 sur la sécurité et la santé des travailleurs, C182 sur les pires formes de travail des enfants sur les pires formes de travail des enfants, C187 sur le cadre promotionnel pour la sécurité et la santé au travail, et le Protocole de 2014 relatif à la convention sur le travail forcé de 1930. 

Depuis lors, l’objectif du Conseil d’administration de l’OIT est d’arriver à leur ratification universelle. Les pays africains sont sur la bonne voie en ce sens puisque cinq de ces conventions ont déjà été ratifiées par l’ensemble des Etats du continent. Dans la liste des pays qui n’ont pas ratifié toutes les conventions fondamentales, il y a le Gabon qui ne l’a toujours pas fait pour la C18 et pour le Protocole de 2014. Quand on connaît l’importance de la santé et de la sécurité au travail, thématique sur laquelle porte le Titre IV de notre Code du travail, on ne peut qu’être surpris par cette fâcheuse omission. 

Conventions Fondamentales ratifiées par le Gabon

Il est encore plus surprenant de retrouver, dans ce cas de figure, le Maroc qui fait pourtant partie des Etats qui ont le plus ratifié de conventions en Afrique. Les raisons de cette non-ratification, qu’il s’agisse du Maroc ou d’autres pays, tiennent peut-être à la nature même de la convention non ratifiée. 

C’est ce qui nous conduira à envisager ici la ratification de ces conventions fondamentales en termes individuels. Il s’agira surtout de voir si les Etats africains ont d’eux-mêmes ratifié nombre de ces conventions avant même qu’elles ne deviennent fondamentales ou alors s’il a fallu attendre que l’OIT les y encourage vivement.

Les conventions C155 et C187 qui n’ont accédé au statut de conventions fondamentales que trop récemment ne feront pas, pour cette raison l’objet d’un traitement particulier. Il en est de même de la C182 pour les mêmes raisons, mais aussi de l’effort particulier pour la rendre universelle. Quatre ans après son adoption, il n’y avait que 4 pays africains qui ne l’avaient pas ratifiée (Sao Tomé, Guinée Bissau, Somalie, et Erythrée). Depuis lors, ils y ont souscrit. 

Chronologiquement la Convention C29 sur le travail forcé est celle qui va d’abord retenir notre attention. On peut intégrer dans une analyse commune la C105 sur l’abolition du travail forcé avec laquelle elle a un objet presque commun. La première, en son article 1^er, « interdit tout travail ou service exigé d’un individu sous la menace d’une peine quelconque et pour lequel ledit individu ne s’est pas offert de plein gré ». La seconde quant à elle « interdit le travail forcé ou obligatoire en tant que mesure de coercition ou d’éducation politique ou en tant que sanction à l’égard de personnes qui ont ou expriment certaines opinions politiques ou manifestent leur opposition idéologique à l’ordre politique, social ou économique établi; en tant que méthode de mobilisation et d’utilisation de la main-d’œuvre à des fins de développement économique; en tant que mesure de discipline du travail; en tant que punition pour avoir participé à des grèves; et en tant que mesure de discrimination raciale, sociale, nationale ou religieuse ». 

Les observations que l’on peut faire sur ces conventions qui ont été ratifiées par tous les Etats africains concernent avant tout le moment de leur ratification. Au vu de la critique qui a entouré le travail forcé pendant la période coloniale, on aurait pu s’attendre à ce que les pays africains dès leur accession à l’indépendance ratifient ces deux instruments. Ce fut le cas globalement, et de ce fait on ne peut pas affirmer que c’est l’action de l’OIT à partir de la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux au travail de 1998 qui a été déterminante. 

On note toutefois quelques exceptions notables comme l’Ethiopie qui est un membre de longue date de l’organisation et qui n’a ratifié le C29 qu’en 2003, après l’avoir fait pour la C105 en 1999. Le Malawi a ratifié les deux en 1999, la Gambie en 2000 et la Guinée Equatoriale en 2001. Certains pays comme le Rwanda avait ratifié l’une de longue date (C105 en 1962) et pas l’autre. En 2001, il a comblé cette lacune. Pour sa part le Mozambique a ratifié la C105 en 1997 et le C29 en 2003. S’agissant de la C105 uniquement, la Mauritanie et le Burkina Faso l’ont ratifiée en 1997 ; le Zimbabwe en 1998 ; le Congo, le Malawi et le Congo en 1999 ; la Namibie en 2000 ; le Lesotho et la République Démocratique du Congo en 2001 ; Sao Tomé en 2005 et Madagascar en 2007. 

Adoptée en 1948, la Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, est parmi les conventions fondamentales, celle qui compte le plus faible nombre de ratifications : Cette frilosité relative peut s’expliquer par son objet. Dans nombre de pays africains la liberté syndicale est une conquête récente après de nombreuses années de monopartisme qui avait pour corollaire le monopole syndical d’une organisation. Plus que pour les conventions C29 et C105, on peut voir l’influence du B.I.T après 1998 dans les ratifications suivantes : Angola (2001), Cabo verde (1999), Erythrée (2000) ; Eswatini (1978), Ethiopie (1963), Gambie (2000), Ghana (1965), Guinée Equatoriale (2001), Libye (2000), Malawi (1999), Maurice (2005), Ouganda (2005) ; RDC (2001), Tanzanie (2000), Somalie (2014), Soudan (2021), Zimbabwe (2003). 

Au vu de cette liste, il est difficile parfois de comprendre les logiques à l’œuvre dans certains Etats. Nombre de pays qui n’ont pas ratifié la C87 ont pourtant, et de longue date, adhéré à la C98 par exemple. On peut citer le Maroc qui constitue une excellente illustration en ce sens avec la ratification de la C98 en 1957 alors qu’il ne l’a toujours pas fait pour la C87. Pourtant quand on prend ces deux conventions, il n’est pas difficile de constater leur complémentarité : la Convention (n° 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective se révèle d’une application complexe en l’absence de la liberté syndicale prévue par la C87.

Comme la Convention C87, la Convention C100 sur l’égalité de rémunération n’a pas été ratifiée par tous les pays africains. Le Libéria, la Somalie et le Togo ne se s’y sont pas soumis jusqu’à l’heure actuelle pour des raisons que l’on ignore. Dans le cas du Togo, la Constitution (article 37) et le Code du travail (articles 118 et 122) garantissent pourtant cette égalité. Depuis 1998, suivant en cela l’incitation du Conseil d’administration du B.I.T. onze pays ont ratifié cette convention. On peut être toutefois surpris que l’Afrique du Sud postapartheid ait attendu l’année 2000 pour le faire, alors qu’elle s’était livrée à cette opération pour d’autres conventions en 1996. Ce décalage parait d’autant plus incompréhensible que la Constitution sud-africaine garantit l’égalité hommes-femmes. 

Parmi les conventions fondamentales, la C111 concernant la discrimination (emploi et profession) a été également ratifiée par tous les Etats africains. Comme pour les autres conventions, la question que l’on peut se poser est celle du rôle que les incitations du B.I.T. ont pu jouer. Après 1998, pour arriver au résultat que l’on connaît aujourd’hui, quatorze pays ont ratifié la Convention C111.

Avec la Convention C138 sur l’âge minimum, on a la confirmation qu’au fur et à mesure qu’on s’éloigne des indépendances, les pays africains ratifient moins de convention. C’est également la convention pour laquelle, on peut reconnaître effectivement l’action d’incitation du BIT. C’est après 1998 que 38 ratifications ont été enregistrées : Afrique du Sud (2000) ; Angola (2001) ; Benin (2001); Burkina (1999), Burundi (2000); Cabo Verde (2011); Cameroun (2001); Comores (2004); Congo (1999); Côte d’Ivoire (2003); Djibouti (2005); Egypte (1999); Erythrée (2000); Eswatini (2000); Ethiopie (1999); Gabon (2010); Gambie (2000); Ghana (2011); Guinée (2003); Guinée Bissau (2009); Lesotho (2001); Lybie (1975); Madagascar (2000); Malawi (1999); Mali (2002); Maroc (2000); Mauritanie (2001); Mozambique (2003); Namibie (2000); Nigeria (2002); Ouganda (2003); République centrafricaine (2000); République Démocratique Congo (2001); Rwanda (1981); Sao tomé (2005); Sénégal (1999); Seychelles (2000); Sierra Leone (2011); Soudan (2003); Tchad (2005); Zimbabwe (2000). Toutefois, à l’heure actuelle, le Libéria et la Somalie ne l’ont toujours pas ratifiée.

Tableau des ratifications des conventions fondamentales par les pays africains

Au vu des données présentées, il y a lieu d’être optimisme et espérer voir dans un avenir proche, la ratification des conventions C 87, C100 et C138. En est-il de même pour les conventions de gouvernance dont le BIT recommande également la ratification ?

III. La ratification des conventions gouvernance, une nécessité de réels efforts

C’est dans la Déclaration de l’OIT sur la justice sociale pour une mondialisation équitable (2008) que l’on retrouve la désignation de quatre conventions ayant trait au tripartisme, à la politique de l’emploi et à l’inspection du travail comme « les plus significatives au regard de la gouvernance ». Il s’agit de : 

• la C 81 sur l’inspection du travail, 1947 ;
• la C 122 sur la politique de l’emploi, 1964 ;
• la convention C 129 sur l’inspection du travail (agriculture), 1969 ;
• la C144 sur les consultations tripartites relatives aux normes internationales du travail, 1976.

Conventions de gouvernance ratifiées par le Gabon

Ratification des conventions de gouvernance par les Etats africains

Au même titre que les conventions fondamentales, l’OIT s’est engagée depuis 2009 à promouvoir la ratification des conventions de gouvernance. Pourtant, force est de reconnaître que pour le continent africain, on est encore loin du but. Pour comprendre l’ampleur de la tâche à accomplir, il faut relever que seuls 5 pays ont ratifié les 4 conventions de gouvernance. Ce sont le Burkina Faso, Madagascar, le Maroc, le Togo et la Zambie. Dans chacun de ces pays, on est arrivé à ce résultat après la Déclaration de 2008. Le Togo a même ratifié trois conventions de gouvernance en 2012, alors que la Zambie en a ratifié deux en 2013. 

Un cran en dessous, il y a 23 Etats qui ont ratifié trois conventions de gouvernance sur quatre. Dans cette liste on observe que c’est souvent la convention C129 qui manque à l’appel. Cette carence est peut-être due à sa spécificité. Tous les pays africains, loin de là, n’ont pas de législation en matière agricole, et encore moins une inspection du travail dans ce domaine. On ne sera donc pas surpris de voir ces Etats ne pas ratifier la C129. Parmi ces pays on peut citer : l’Algérie, le Cameroun, les Comores, Djibouti, le Gabon, la Guinée, le Mali, la Mauritanie, le Mozambique, la Namibie, le Niger, l’Ouganda, la République centrafricaine, le Rwanda, le Sénégal, le Soudan, le Tchad, la Tunisie. D’autres pays ayant ratifié la C129 appartiennent également à cet ensemble. C’est le cas de la Côte d’Ivoire, l’Egypte, le Kenya, le Malawi et le Zimbabwe qui, par contre n’ont pas eux ratifié la C122.

Dans un troisième groupe de pays deux conventions sur quatre ont été ratifiées. L’Afrique du Sud, l’Angola, le Bénin, le Burundi, le Congo, l’Eswatini, le Ghana, le Lesotho, le Libéria, Maurice, Nigeria, République Démocratique du Congo, Sao Tomé, les Seychelles, la Sierra Leone l’ont fait pour la C81 et la C144. Pour sa part, la Libye a ratifié la C81 et la C122. Enfin, quatre pays n’ont à l’heure actuelle ratifié aucune des quatre conventions de gouvernance : Erythrée, Gambie, Guinée-Equatoriale, Soudan du Sud. 

Conclusion.

Nous avons tenté ici de fournir des données brutes permettant par la suite de mener un travail plus approfondi. Nous avons volontairement exclu d’évoquer les conventions dites techniques dont nous donnons à titre d’information l’état des ratifications par notre pays.  

Conventions techniques ratifiées par le Gabon

Augustin EMANE, Maître de conférences HDR à l’UFR Droit de Nantes, UMR-CNRS 6028, Point Sud Institute Bamako, Académie Brésilienne de Droit du Travail, Avocat

Arcadius ALLOGO, Juriste, Doctorant à l’UFR Droit de Nantes, UMR-CNRS 6028, Président du Cabinet AFR Conseil